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上述违法行为也不包括违反法律、行政法规原则性规定的行为。

增加设定违法行为是指，地方性法规突破上位法规定的违法行为的种类，在上位法规定的违法行为之外增加设定新的违法行为。首先，不应将未作出行政处罚规定机械地理解为对违法行为未规定行政处罚。

在行政处罚设定权的配置方面，地方创制性立法有行政处罚设定权，但应否克减其行政处罚设定权、应否允许其设定其他行政处罚，仍有争议。拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。反之，地方性法规补充设定的行政处罚，只能限于上位法规定的行政处罚种类，且不能突破上位法规定的处罚幅度。对于社会危害性较大、可能产生实质性的危害后果、必须依法施以惩戒的违法行为，上位法一般都会作出行政处罚的规定。从这一意义上说，违反行政法律规范与违反行政法设定的义务是一回事，违法就是违反行政法上的义务性规定。

通常认为，法律规范由法律原则和法律规则组成。(12)参见前引④，胡建淼文，第78页以下。(26)参见杨登峰：《内部管理信息的认定——基于上海等五省、市系列案件的分析》，载《法商研究》2015年第4期，第111页。

因此，这类规范性文件就没有审查的价值。在程序设置上，专家参与备案审查程序可以区分为两个阶段：一是在备案登记阶段，由专家辅助备案审查机构做好规范性文件的筛选与分拨。规范性文件越符合上述两种判断，审查必要性越高。⑤这种质疑不无道理，甚至已为立法审查实践所证实。

十九届四中全会报告更是进一步要求，我国各级人大常委会要加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。(12)参见林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，载《中外法学》2018年第4期，第952页。

各省在立法审查程序上也都有所创新。这些省份往往采用要件认定或列举认定方式，来确定规范性文件的审查范围。而司法机关最终报送哪些文件，才是立法审查活动的真正核心所在。(13)参见雷磊：《法教义学的基本立场》，载《中外法学》2015年第1期，第203页。

基于25个样本省份的实践考察发现，地方规范性文件立法审查活动在《立法法》《监督法》的基础上有诸多创新之处，突出表现在规范性文件范围扩张、立法审查标准多样化以及立法审查程序的层次性增强等方面。无论是完善被动审查程序，还是建立健全备案审查交流程序，都旨在提升备案审查的效率，却无力于消除规范性文件制定机关的报备惰性。从权力生发的视角来看，立法审查程序视为人大及其常委会行使权力监督权的程序性措施。进而在地方人大常委会全面主导备案审查工作过程中，确定规范性文件的备案审查范围、统一备案审查标准、规范规范性文件制定主体的责任、明确不同程序下规范性文件的法律效力，切实提升规范性文件立法审查制度的国家治理效能。

二是对这种法律之概念—体系的研究。另一方面则是受到全国人大常委会立法审查实践的深刻影响。

对于司法文件的立法审查而言，恰恰属于一种司法文件的制定者主动寻求人大及其常委会监督的行为。尽管部分样本省份试图调和立法审查与行政审查之间的冲突问题，但在程序性机制上仍未打通制度障碍。

(27)乔晓阳：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第324页。现行规范性文件备案审查程序过分注重备案审查的人大内部分工协作，即便设置了听取制定机关的说明等沟通交流程序，但仍不能满足备案审查的实践需求。(18)姚魏：《地方两院规范性文件备案审查的困局及纾解——以法律效力为中心的制度建构》，载《政治与法律》2018年第11期，第80页。在这种实践逻辑下，上级人民政府一方面无须对职能机构(科室)出台的规范性文件提交备案、接受审查。作为立法监督权的具体化实施方式，立法审查活动如何实现高效、普遍地运转，进而提升规范性文件的治理效能，才成为立法审查制度的最终目标。前者烦恼于备案审查的高成本、低出错矛盾，后者具有强烈的规避审查意愿。

但是，能否增设与宪法相抵触标准又成为地方备案审查工作的一大难题。⑤莫纪宏：《完善人民代表大会制度应遵循职权法定原则》，载《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期，第37页。

(22)姜明安就基于程序与标准之间的相似性，主张立法审查标准可以通过审查程序的控制来转变不适当概念的不确定性难题。按照后果主义导向的认知，立法审查程序的本质应当是一个纠错程序，用于纠正与上位法相抵触违反法定程序超越权限等不适当的立法行为。

前者根据《立法法》规定的程序而制定，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规与规章。(17)参见周松玉、王雅琴：《地方人大规范性文件备案审查的现实困境与制度完善》，载《人大研究》2016年第9期，第9页

⑤这种质疑不无道理，甚至已为立法审查实践所证实。否则，按照不抵触标准审查地方政府规章，极有可能放宽地方政府规章的制定权限。其中，特征界定方式程序界定方式主体界定方式都希冀于从正面解决何谓规范性文件，其范围包括哪些。后者缺乏法定程序这一要件，仅指规范性法律文件之外的其他公务型文件。

(11)王锴、刘犇昊：《现状与问题：地方备案审查制度研究——以31个省级地方为例》，载《江苏行政学院学报》2018年第3期，第132页。一方面，制定主体与审查主体针对同一规范性文件采取不同的制定标准与审查标准，从而暴露出规范性文件制定与审查之间的沟通乏力、违法风险提升。

例如，部分省份的行政机关面临备案审查的压力，将规范性文件的制定权下放给本级相关职能机构(科室)，或者直接要求下级职能部门出台规范性文件，而本级政府或职能部门不再出台相应规范性文件。在规范性文件内部，程序界定方式将归于无效。

前者源自行政机关对内部文件的自我监督，而后者旨在实现法制统一这一规范主义目的。各省在立法审查程序上也都有所创新。

无论规范性文件出自依职权制定还是依命令制定，地方立法审查主体已经敏锐地发现了制定主体这个核心节点，进而能够围绕制定主体建立起规范性文件的周延性概念。这样，规范性文件范围的决定性因素，不仅仅是它所附带的内容，还包括其制定主体的具体功能。进而在地方人大常委会全面主导备案审查工作过程中，确定规范性文件的备案审查范围、统一备案审查标准、规范规范性文件制定主体的责任、明确不同程序下规范性文件的法律效力，切实提升规范性文件立法审查制度的国家治理效能。正是由于制度设计上的专门性、便利性，各样本省份在立法审查实践中，倾向于采用《监督法》所设定的审查标准。

从1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1990年《法规规章备案规定》的制定实施，到《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的实施，再到《法规规章备案条例》的多次修订，立法审查制度的相关规定愈加完善。从我国备案审查实践来看，缺乏备案审查价值的规范性文件主要包括以下几类：(1)内部工作管理文件。

这两类文件的概念性区分，必须合乎规范性文件立法审查制度的立法目的，进而能够在审查实践中经得起检验。但实际上，各样本省份规范性文件范围上的差异，引发立法审查主体关于职权法定的疑虑，并提出以下观点作为佐证，即法律没有明文赋予的职权，国家机关不得随意行使，否则就违反了法治原则……国家机关之间的权力分工界限将会彻底地丧失。

立法审查在某种程度上可以限定为一种立法监督权，既包括对人大及其常委会立法权的内部监督，也包括对其他规范性文件制定者立法化职权的外部监督。但它的缺点同样明显，就是缺乏上位法的依据。